Materiale ale Conferinței ştiințifice internaționale 73 NOI PROVOCĂRI LEGALE ÎN ORGANIZAREA SERVICIILOR PUBLICE DIN REPUBLICA MOLDOVA NEW LEGAL CHALLENGES IN PUBLIC SERVICES ORGANIZATION IN THE REPUBLIC OF MOLDOVA Violeta TINCU, dr. în știinţe administrative, lector universitar, Universitatea de Stat din Moldova SUMMARY The legal framework regulating the public services system in the Republic of Moldova has been substantially amended after the Law # 234 of 2021 on public services has been passed and is currently in force. Although it has clarified some vague matters regarding electronic public services and has stipulated new quality principles for the public services, there are still significant difficulties in enforcing the above-mentioned law. Moreover, the vague formulations used in the text of the law create the wrong impression it regulates all the existing public services, while it addresses in fact administrative public services only. Key words: public services, legal framework, public services provider, public services user, legal challenges. În anul 2021 în Republica Moldova a fost adoptată Legea 234/2021 cu privire la ser- viciile publice, care a venit cu un nou cadru de reglementare a serviciilor publice, a listei acestora, a procedurilor de prestare a acestora, precum și cu o nouă conceptualizare legală înseși a noţiunii „servicii publice”. Totodată, unele aspecte ale legii respective sunt ambigue sau chiar confuze și pot genera dificultăţi serioase în implementare, începând cu înseși definiţia serviciilor publice propusă. Astfel, orice persoană, fie utilizator, fie prestator de servicii publice are o anumită în- ţelegere a noţiunii „servicii publice”. Totodată, în orice manual administrativ se va regă- si neapărat o astfel de noţiune descifrată, definiţii regăsindu-se totodată și în legislaţie. Problema definirii legale a noţiunii de servicii publice în Republica Moldova a fost pentru prima dată ridicată de experţii Băncii Mondiale, care în cadrul Proiectului „Su- port în implementarea reformei serviciilor publice în Republica Moldova” au efectuat analiza situaţiei și a problemelor de implementare a reformei serviciilor publice, iden- tificând câteva probleme, din care prima a fost „absenţa unei definiţii clare a serviciilor publice și diversităţii de servicii publice în legislaţie” [5, anexa 1]. Autorul prezentului articol nu împărtășește această opinie a experţilor, dat fiind fap- tul că din anul 2008 (de la adoptarea Legii cu privire la funcţia publică și statutul func- ţionarului public) în Republica Moldova există o definiţie legală foarte clară a acestei noţiuni, și anume – „serviciu public reprezintă o activitate de interes public, organizată și desfășurată de către o autoritate publică” [3, art. 2], definiţie care exprimă clar și con- cis ce anume este un serviciu public. În ceea ce privește clarificarea aspectului ce ţine de diversitatea de servicii publice în le- Teoria şi practica administrării publice74 gislaţie, acest lucru s-a încercat în anul 2021, când a fost adoptată Legea Republicii Moldova nr. 234/2021 cu privire la serviciile publice. Legea reglementează unele noţiuni și proceduri de bază care ţin de serviciile publice, creând un cadru general de organizare a acestora, pre- cum și completează o lacună substanţială în legislaţie, care ţine de serviciile publice electro- nice – servicii care există și activează de ani buni în Republica Moldova, dar fără să aibă un statut juridic clar. Pe de altă parte, Legea 234/2021 poate genera pe viitor și unele provocări legale și procedurale, la care ne vom referi în continuare. Dacă în Legea 158/2008 avem o definiţie clară a noţiunii de servicii publice, o astfel de definiţie avem și în Legea 234/2021, deși claritatea acesteia este una discutabilă. Astfel, Legea 234/2021 cu privire la serviciile publice propune următoarea definiţie lega- lă: „servicii publice – activităţi administrative necomerciale cu caracter individual, realizate în regim de putere publică de prestatorul de servicii publice, cu sau fără solicitarea benefici- arilor de servicii, și care vizează realizarea drepturilor, libertăţilor, obligaţiilor și intereselor legitime ale acestora, asigurându-le, după caz, beneficiile materiale sau nemateriale cores- punzătoare” [4, art. 2]. Considerăm necesară explicarea acestei definiţii, pentru a facilita înţelegerea-i. Astfel, serviciile publice sunt: • activităţi administrative necomerciale – adică scopul prestării lor nu trebuie să fie obţi- nerea de profit pentru stat; • cu caracter individual – adică beneficiar al serviciilor este o persoană fizică sau juridică cu un statut distinct, care are necesităţi specifice; • realizate în regim de putere publică de prestatorul de servicii publice – adică pentru a presta aceste servicii prestatorul ia decizii făcând uz de prerogativele puterii publice, utilizând resurse publice și ţinând cont mai mult de prevederile Codului Administrativ decât de cele ale Codului Civil. Mai mult decât atât, Codul Administrativ definește acest regim de putere publică ca reprezentând „ansamblul competenţelor prevăzute de lege în vederea realizării sarcinilor autorităţilor publice, care le conferă posibilitatea de a se impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice [1, art. 8]; • cu sau fără solicitarea beneficiarilor de servicii – adică dacă pentru unele servicii publice (de exemplu asistenţa socială) este necesară solicitarea expresă a beneficiarului de servi- cii, există și servicii care se oferă fără ca utilizatorul să le solicite expres (de ex. iluminatul stradal); • care vizează realizarea drepturilor, libertăţilor, obligaţiilor și intereselor legitime ale acestora – adică înseși statutul juridic de persoană fizică garantează accesul la servicii publice; • asigurându-le, după caz, beneficiile materiale sau nemateriale corespunzătoare – adică există servicii publice care presupun beneficii materiale pentru beneficiari (de exemplu, oferirea ajutorului social în cadrul serviciilor de asistenţă socială), precum și servicii publice care nu îmbracă formă materială pentru beneficiari (de exemplu, serviciile cul- turale sau de agrement). Totodată, Legea 234/2021 cu privire la serviciile publice prevede expres căror servicii publice se aplică, și anume tuturor serviciilor publice, cu câteva excepţii – serviciilor ban- care, serviciilor media audiovizuale, celor comerciale, notariale, de avocatură, precum și de Materiale ale Conferinței ştiințifice internaționale 75 gospodărie comunală [4, art. 3]. Evident, aici apare întrebarea – atunci când spunem că legea se aplică tuturor serviciilor publice, includem aici și serviciile publice de sănătate, educaţionale, de comunicaţii, de ur- genţă 112, etc. care sunt reglementate prin legi speciale aparte? Acest moment juridic nece- sită o clarificare, care nu se regăsește în textul legii. În ajutor ne vine însă Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la Registrul de stat al serviciilor publice nr. 169 din 08.09.2021, care menţionează că noţiunea „serviciu public are înţelesul noţiunii „servicii publice administrative” [7, anexa 1, pct. 3]. Evident, următoarea întrebare care apare este – ce anume sunt serviciile publice administrative? O definiţie legală care generează mai mult confuzie decât claritate și pe care nu o reproducem aici se regăsește în Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea No- menclatorului integrat al serviciilor publice administrative nr. 670 din 03.09.2020. Tot în acest act normativ se include și o listă din 688 de servicii publice administrative dintre cele mai variate – acordarea statutului de exportator, eliberarea livretului militar, evaluarea para- metrilor de calitate a serviciilor de comunicaţii electronice etc. Analizând aceste două prevederile Legii 234/2021 și a Hotărârilor de Guvern sus-menţi- onate, tragem concluzia că, deși legea se numește „cu privire la serviciile publice”, ea se referă de fapt doar la serviciile publice administrative, iar analiza doar a legii fără a studia și actele normative subordonate legii creează confuzie în rândul utilizatorilor de servicii. Conside- răm că acest lucru trebuie clarificat chiar în textul legii respective. Un element de noutate al Legii respective, care probabil încearcă să clarifice aspectul legat de diversitatea serviciilor publice, este crearea Registrului de stat al serviciilor publice, responsabilitatea creării căruia revine Guvernului Republicii Moldova. Mai mult decât atât, „este interzisă prestarea serviciilor publice care nu sunt înregistrate în Registrul de stat al serviciilor publice” [4, art. 11, al. (3)]. Posesorul Registrului de stat este Agenţia de Guverna- re Electronică, care asigură crearea și exploatarea acestuia [7, anexa 1, pct. 13]. Registrul este găzduit pe platforma tehnologică guvernamentală comună (MCloud) [7, anexa 1, pct. 36]. Ideea de a crea o listă completă a serviciilor publice nu este una nouă, presupunându-se că o astfel de listă ar clarifica odată și pentru totdeauna ce este și ce nu este serviciu public. Autorul prezentului articol are însă o altă opinie. Pentru prezentului articol, călăuză este doctrina în domeniu. Astfel, în orice tratat care ţine de serviciile publice sunt indicate caracteristicile serviciilor publice. Acestea sunt 4 la număr, iar un serviciu public este anume PUBLIC dacă: 1) Satisface o nevoie generală/colectivă; 2) Este finanţat din bugetul public; 3) Este asigurat cu resurse materiale din patrimoniul public; 4) Este organizat și/sau gestionat de un subiect care face parte din sectorul public. Pentru ca un serviciu să fie considerat serviciu public, el trebuie să întrunească TOATE cele 4 caracteristici, în caz contrar, dacă de exemplu întrunește 3 din 4 (și nu 4 din 4), este un serviciu, dar nu e un serviciu public. Astfel, pentru autorul prezentului articol, serviciu public este orice serviciu care dispune de aceste 4 caracteristici. În sensul Legii 234/2021, însă, serviciu public este doar cel înscris în Registrul de stat al serviciilor publice, ceea ce, în opinia autorului articolului, îngustează substanţial noţiunea de servicii publice. Mai mult decât atât, dacă la un moment dat statul Teoria şi practica administrării publice76 va decide că nu mai este cazul să investească resurse într-un serviciu public, există riscul ca aceasta să poată fi desfiinţat printr-o simplă radiere din Registrul respectiv. Acest aspect, considerăm, necesită clarificare urgentă. Totodată, ridică anumite semne de întrebare și înseși Registrul de stat al serviciilor pu- blice. Astfel, deși Registrul nu este în acces deschis, și nu e disponibil decât prin autentificare pe platformele guvernamentale, „informaţia din Registru se furnizează gratuit autorităţilor/ instituţiilor publice, persoanelor fizice și juridice prin publicarea diverselor date despre ser- viciile publice înregistrate în Registru pe portalul guvernamental unic al serviciilor publi- ce” [7, anexa 1, pct. 38]. Mai mult decât atât, informaţiile publice plasate în Registru pot fi accesate fără a fi necesară autentificarea, prin intermediul portalului guvernamental unic al serviciilor publice, și anume pe servicii.gov.md. La momentul elaborării prezentului articol, pe portalul guvernamental unic al serviciilor publice nu se regăsește nici o informaţie referitor la Registrul de stat al serviciilor publi- ce, precum și nici o referinţă la acesta. În condiţiile în care una din sarcinile declarate ale Registrului este „facilitarea interacţiunii dintre prestatorii de servicii publice și beneficiarii acestora” [7, anexa 1, pct. 5], considerăm oportună sporirea nivelului de transparenţă și vi- zibilitate a Registrului. Revenind la ultimele modificări ale legislaţiei, menţionăm că se schimbă totodată și sta- tutul prestatorului de servicii. Dacă în sensul Legii 158/2008 acesta putea fi orice autoritate publică, în sensul Legii 234/2021 cu privire la serviciile publice prestator de servicii publi- ce poate fi oricare dintre următoarele entităţi [4, art. 2]: • autoritate administrativă din subordinea Guvernului, serviciu public desconcentrat sau aflat în subordinea autorităţii administrative respective, instituţie publică în care autoritatea administrativă centrală deţine calitatea de fondator; • autoritate administrativă autonomă faţă de Guvern care prestează servicii publice; • structură organizaţională din sfera de competenţă a unui minister sau a Cancelariei de Stat; • autoritate a administraţiei publice locale care prestează servicii publice în domeniile proprii de activitate, instituţie publică de interes local sau întreprindere municipală în care autoritatea administraţiei publice locale deţine calitatea de fondator; • persoană juridică de drept privat care, în limita competenţelor delegate în conformi- tate cu actele normative, prestează servicii publice [4, art. 2]. Observăm astfel că lista prestatorilor a fost extinsă, și considerăm acest lucru ca fiind unul benefic, dat fiind faptul că Legea oferă utilizatorului posibilitatea de a alege de unde anume să solicite serviciul. Nu în ultimul rând, sunt legiferate și temeiurile suspendării prestării serviciilor publice. Astfel, prestarea serviciilor publice poate fi suspendată în condiţiile Legii privind regimul stării de urgenţă, de asediu și de război [4, art. 21]. Înseși noţiunea „stare de urgenţă” în- seamnă, conform Legii 212/2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu și de război, „ansamblu de măsuri cu caracter politic, economic, social și de menţinere a ordinii publice, care se instituie provizoriu în unele localităţi sau pe întreg teritoriul ţării în caz de iminenţă a declanșării sau declanșare a unor situaţii excepţionale” [2, art. 1]. De menţionat că Legea 234/2021 cu privire la serviciile publice extinde regimul de sus- pendare în caz de urgenţă asupra tuturor serviciilor publice pe care le reglementează, ceea Materiale ale Conferinței ştiințifice internaționale 77 depășește cu mult prevederile Legea privind regimul stării de urgenţă, care stipulează doar câteva servicii care pot fi sistate temporar - livrarea gazelor, energiei electrice și apei potabile [2, art. 22], dintre care nici unul nu este ca esenţă serviciu public administrativ. Evident, problema juridică care apare este - în condiţiile în care starea de urgenţă a de- venit una permanentă, și durează deja de peste 2 ani, creează oare aceasta condiţii pentru a suspenda oricând toate serviciile publice? Întrebarea este evident una teoretică și retorică, dar poate genera dezbateri aprinse. În concluzie, cadrul normativ de reglementare a sistemului serviciilor publice în Repu- blica Moldova a suferit modificări substanţiale după adoptarea Legii 234/2021 cu privire la serviciile publice, care este actualmente în vigoare. Deși a clarificat unele aspecte vagi care ţin de serviciile publice electronice și a legiferat noi principii de calitate a serviciilor publice, există serioase provocări de punere în aplicare a Legii respective, principalul impediment fiind că stipulează obligativitatea includerii tuturor serviciilor publice în Registrul de stat al serviciilor publice, iar, potrivit aceleiași legi, prestarea serviciilor fără a fi incluse în Registrul respectiv este interzisă. Considerăm că acest lucru îngustează nejustificat esenţa și varietatea serviciilor publice. Totodată, deși Legea 234/2021 se numește „cu privire la serviciile publi- ce”, actele normative adoptate întru executarea ei clarifică faptul că este vorba nu de toate serviciile publice, ci doar de cele administrative, ceea ce poate genera confuzii în rândul beneficiarilor de servicii. REFERINŢE 1. Codul administrativ al Republicii Moldova nr. 116 din 19.07.2018. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2018, nr.309-320/466 2. Legea Republicii Moldova privind regimul stării de urgenţă, de asediu și de război nr. 212 din  24.06.2004. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2004, nr. 132- 137 3. Legea Republicii Moldova cu privire la funcţia publică și statutul funcţionarului public. Nr. 158 din 04.07.2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2009, nr. 230-232/840 4. Legea Republicii Moldova cu privire la serviciile publice nr. 234 din 23.12.2021. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2022, nr. 34-38 5. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016 nr. 122 din 18.02.2014. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2014, nr. 43-46 6. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Nomenclatorului integrat al serviciilor publice administrative nr. 670 din 03.09.2020. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2020, nr. 229-233 7. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la Registrul de stat al servi- ciilor publice nr. 169 din 08.09.2021. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2021, nr. 230-237 8. Portalul guvernamental unic al serviciilor publice, servicii.gov.md (accesat 20.04.2023)